中美中央政府与央行关系及其影响的制度比较与经济效应分析

一、引言

中美两国作为全球最大的两个经济体，其中央政府与央行的关系模式及其经济影响具有显著的制度差异。中国人民银行作为国务院组成部门，在政策制定上需与中央政府保持高度协同；而美联储作为独立监管机构，在货币政策执行中享有较大自主权。这种制度差异不仅塑造了两国央行的行为逻辑，也导致了截然不同的经济运行结果。本文旨在通过制度经济学视角，系统比较中美央地关系的制度设计，分析其对货币政策有效性、经济稳定性及结构性问题的影响，并结合中国经济 “一边倒” 现象的形成机制，探讨不同模式的优劣合理性。

二、中美中央政府与央行关系的制度基础比较

（一）中国：集中统一的政策协同模式

法律定位与组织架构
根据《中国人民银行法》，中国人民银行是国务院直属正部级单位，货币政策委员会成员由国务院任命，重大政策需报国务院批准。这种制度设计确保了央行与政府在政策目标上的一致性，但也限制了其独立性。例如，2025 年央行分支机构改革撤销九大分行，恢复省级分行，旨在加强与地方政府的协调，以应对区域经济差异。
政策目标的层级性
中国货币政策目标被明确为 “保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”，这种双重目标体现了发展主义导向。在实践中，央行需配合财政政策完成经济增长、就业保障等短期目标，例如 2024 年为应对经济下行压力，央行通过降准降息释放流动性，与政府基建投资形成政策合力。
地方政府的干预机制
尽管央行通过大区行改革试图增强独立性，但地方政府仍可通过项目审批、土地财政等渠道影响信贷资源配置。例如，地方政府融资平台的债务扩张往往倒逼央行提供流动性支持，导致货币政策传导机制扭曲。

（二）美国：分权制衡的独立决策模式

法律授权与政治隔离
美联储依据 1913 年《联邦储备法案》设立，直接向国会负责，总统仅在提名主席时具有有限影响力。其货币政策决策无需政府批准，且理事任期（14 年）与总统任期错开，形成制度性政治隔离。
政策目标的单一性
美联储的法定目标为 “充分就业” 和 “物价稳定”，且通过泰勒规则等工具实现目标量化。这种单一目标设计使其能专注于长期经济稳定，例如 2018 年美联储顶住特朗普压力坚持加息，以抑制潜在通胀风险。
独立性的制度保障
美联储的财务独立（通过公开市场操作盈利）、人事稳定性（主席任期 4 年可连任）及决策透明性（会议纪要及时公布）共同构成其独立性基础。这种设计有效隔离了短期政治压力，例如 2025 年特朗普试图干预美联储降息时，鲍威尔明确拒绝紧急救市，维护了政策自主性。

三、中美央行行为逻辑的差异化表现

（一）货币政策工具选择

中国：结构性工具主导
中国央行偏好使用定向降准、再贷款等结构性工具，以实现产业政策目标。例如，2024 年设立 3000 亿元保障性住房再贷款，直接支持特定领域。这种工具选择反映了政府对资源配置的主动干预，但也可能导致市场信号扭曲。
美国：价格型工具优先
美联储主要通过联邦基金利率和资产负债表操作调控经济，强调市场机制作用。例如，2024 年美联储通过降息应对经济放缓时，主要依赖市场预期引导而非行政指令。

（二）危机应对策略

中国：行政化干预与风险兜底
在 2022 年河南村镇银行事件中，央行通过流动性支持和地方政府协调化解风险，体现了 “中央兜底” 模式。这种策略能快速稳定市场，但也可能积累道德风险，例如地方政府债务扩张依赖央行隐性担保。
美国：市场化处置与规则约束
2008 年金融危机后，美联储通过量化宽松和压力测试重建市场信心，但强调 “大而不能倒” 机构的市场化退出机制。这种策略虽短期阵痛较大，但长期有助于维护市场纪律。

（三）国际政策协调

中国：被动应对与区域合作
中国货币政策易受美联储政策溢出影响，例如 2024 年美联储加息导致资本外流压力，迫使中国央行加强宏观审慎管理。同时，中国通过中美金融工作组等机制推动区域协调，但效果有限。
美国：主导性外溢与规则输出
美联储政策具有显著全球影响，例如 2025 年美联储暂停加息引发新兴市场资本回流。其通过 G20 等平台推动国际货币政策规则，但常忽视新兴经济体利益。

四、制度差异的经济效应对比

（一）政策有效性评估

短期调控能力
中国模式在应对短期经济波动时具有更强执行力，例如 2024 年经济增速下滑时，央行迅速降准降息，配合财政刺激稳定增长。而美联储因决策程序复杂，政策滞后效应明显，例如 2018 年加息周期未能及时应对经济放缓。
长期稳定性维护
美联储的独立性使其能有效抑制通胀，例如 1980 年代沃尔克通过加息驯服滞胀，奠定长期物价稳定基础。中国央行则因政策目标多元，在抑制资产泡沫（如房地产）方面效果较弱，导致结构性失衡。

（二）金融风险防控

系统性风险暴露
中国地方政府债务（显性 + 隐性约 60 万亿元）和影子银行问题构成主要风险点，央行需在稳增长与防风险间平衡。美国则面临国债规模膨胀（超 35 万亿美元）和金融衍生品风险，美联储通过缩表和监管改革应对。
风险传导机制
中国风险传导具有行政层级特征，例如地方政府债务风险通过国有银行体系向中央转移。美国风险则更多通过市场渠道扩散，例如 2025 年特朗普关税政策引发股市波动。

五、中国经济 “一边倒” 现象的制度根源

（一）概念界定与表现

本文所称 “一边倒” 现象，指中国经济运行中资源配置、政策执行和市场预期的高度集中化倾向。具体表现为：

产业政策导向：政府通过规划和补贴推动特定产业（如新能源、半导体）发展，导致资源过度集中。
金融资源错配：国有企业和地方政府融资平台占据 70% 以上信贷资源，民营企业融资难问题突出。
市场预期单一化：政策信号主导市场行为，例如 2024 年房地产调控引发房企集体收缩。

（二）制度成因分析

央地关系失衡
地方政府在 GDP 考核压力下，通过土地财政和融资平台扩张负债，倒逼央行提供流动性支持，形成 “投资 - 债务 - 货币” 循环。例如，2025 年某省地方政府债券发行导致当地商业银行信贷规模收缩 25%。
央行独立性不足
中国央行在货币政策制定中需兼顾多重目标，导致政策灵活性受限。例如，2024 年为配合财政刺激，央行被迫维持宽松政策，尽管 CPI 已温和回升至2.1%。
市场机制不完善
利率市场化改革尚未完成，央行仍通过存贷款基准利率干预资金定价，导致价格信号失真。同时，资本市场发展滞后，企业融资过度依赖间接渠道。

（三）经济影响评估

短期增长效应
“一边倒” 模式在工业化阶段有效推动资本积累，例如 2010-2020 年中国 GDP 年均增长 6.6%，远超全球平均水平。
长期结构风险
资源错配导致全要素生产率增速下降（从 2007 年 3.5% 降至 2020 年 1.2%），并加剧地方债务风险。同时，政策依赖症使市场自我调节能力弱化，例如 2024 年房地产调控引发的行业震荡。

六、中美模式的优劣合理性评价

（一）中国模式的合理性与局限性

合理性

战略执行力：集中决策模式能快速推进重大项目（如 “一带一路”），提升国家竞争力。
危机应对能力：行政化干预在金融危机时能快速稳定市场，例如 2020 年疫情初期的流动性支持。

局限性

政策扭曲风险：产业政策可能导致产能过剩（如光伏行业）和创新激励不足。
金融脆弱性积累：地方政府债务和房地产泡沫威胁金融稳定，需依赖央行隐性担保。

（二）美国模式的合理性与局限性

合理性

市场效率保障：独立性央行通过价格型工具优化资源配置，例如美联储加息抑制通胀的同时维护市场纪律。
国际规则主导权：美元霸权使美联储政策具有全球影响力，巩固美国经济地位。

局限性

社会分化加剧：市场化政策可能扩大贫富差距，例如 2025 年美股上涨主要惠及高收入群体。
政策外溢成本：美联储政策波动引发新兴市场危机，例如 2024 年加息导致土耳其里拉贬值 67%。

七、结论与政策建议

（一）制度优化方向

中国：渐进式增强央行独立性

修订《中国人民银行法》，明确货币政策目标优先级，逐步剥离产业政策职能。
完善宏观审慎政策框架，加强地方政府债务监管，切断 “财政 - 货币” 联动风险。

美国：强化政策包容性与国际协调

改革美联储治理结构，增加劳工代表和区域利益平衡机制。
推动中美货币政策协调机制化，例如建立定期政策对话和联合应急机制。

（二）中国 “一边倒” 现象的破解路径

重构央地财政关系

提高中央财政支出比例，减轻地方政府投资压力，例如将社会保障、教育等事权上收。
试点地方政府破产制度，硬化预算约束，抑制债务扩张冲动。

深化金融市场化改革

加快利率市场化进程，扩大 LPR 定价范围，减少行政干预。
发展多层次资本市场，拓宽民营企业直接融资渠道，缓解资源错配。

完善政策协同机制

建立财政 - 货币政策联席会议制度，明确分工与协调流程。
加强政策透明度，通过前瞻性指引引导市场预期，避免 “一边倒” 式政策冲击。

八、展望

中美中央政府与央行关系的制度差异，本质上是不同发展阶段、政治体制和文化传统的产物。中国模式在动员资源、维护稳定方面具有独特优势，但需警惕结构性风险；美国模式在市场效率和国际规则制定上占优，但面临社会分化和政策外溢挑战。未来，两国均需在保持制度特色的基础上，借鉴对方经验，优化政策协调机制，以应对全球化退潮和技术革命带来的复杂挑战。对于中国而言，破解 “一边倒” 现象的关键在于平衡政府与市场关系，通过制度创新实现经济高质量发展。(汉明长河）